Discours sur la délimitation des régions

Le jeudi 17 juillet, je suis intervenu en séance lors de l’examen du Projet de loi sur la délimitation des régions. Cette réforme qui fait couler beaucoup d’encre est enfin discutée dans l’hémicycle. Depuis le début des annonces gouvernementales sur le sujet je me suis tenu à défendre la même position selon laquelle pour faire des régions puissantes, il faut leur transférer les compétences adéquates, leur donner les moyens budgétaires et réglementaires afférents, mais aussi qu’elles soient cohérentes. Car ce qui fait sens, ce n’est pas tant le poids démographique et la taille du territoire mais le sentiment d’appartenance et la volonté d’avoir un destin commun chez les populations qui y vivent.

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Compte-rendu de mon intervention

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, monsieur le secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, notre pays a besoin de réformes structurelles, et plus que jamais nous devons réformer en profondeur notre système institutionnel. Le mille-feuille, les compétences partagées, la complexité des procédures…Nos concitoyens n’y comprennent plus rien. Il est donc temps de réformer notre système administratif et politique. Le Président de la République et le Premier ministre s’y sont engagés, et nous souhaitons aller le plus loin possible vers des standards européens.

Sur le fond, monsieur le secrétaire d’État à la réforme territoriale, je vous rejoins sur un bon nombre de points contenus dans les projets de loi à venir que nous, régionalistes et écologistes, avons défendus avec constance : il en est ainsi de la prescriptivité des schémas régionaux pour l’économie et l’aménagement du territoire, et des pouvoirs réglementaires afférents ; de même, nous nous réjouissons qu’une réflexion poussée soit désormais engagée sur le rôle des conseils départementaux et sur leur possible fusion dans des collectivités uniques. La réforme territoriale doit aussi favoriser une plus grande démocratie et préserver la vitalité des territoires ruraux. C’est pour cela que nous soutenons également le renforcement des intercommunalités, qui doivent davantage correspondre aux bassins de vie et d’emploi. Nous regrettons toutefois que ce soit la loi sur l’affirmation des métropoles qui ait donné le tempo à la réforme territoriale.

En ce qui concerne ce texte, fidèles à nos principes de décentralisation différenciée, nous ne pouvons accepter que cette réforme territoriale soit sous-tendue par une logique purement comptable de réduction des dépenses et de division par deux du nombre de régions en proposant des fusions bloc par bloc. Les périmètres des régions ne sauraient être définis sur des critères technocratiques. Leur carte ne peut-être issue que de consultations locales et de consensus territoriaux. C’est d’ailleurs dans l’optique d’une meilleure prise en compte des aspirations de nos concitoyens que nous proposons une carte plus respectueuse des territoires car plus cohérente avec le sentiment d’appartenance de leurs habitants.

Notre carte prévoit notamment une région Bretagne à cinq départements, une région Savoie, une région Val-de-Loire et le maintien d’une région Alsace, suivant des logiques de territoires. Nous regrettons donc le choix du Gouvernement. La carte issue des travaux de notre assemblée devra donc permettre des ajustements à la marge en prévoyant un droit d’option souple, beaucoup plus souple que celui contenu dans le texte, en supprimant notamment le droit de veto de la région de départ et l’exigence du vote à la majorité des trois cinquièmes. Nous nous interrogeons sur la logique d’une modification des limites régionales ne pouvant qu’être validée par la loi et non plus par décret en Conseil d’État. N’est-il pas incohérent de prévoir, pour l’exercice du droit d’option, une procédure préalable aussi lourde ?

C’est un obstacle important de plus, car même si la volonté d’un département de changer de région était avalisée par les trois collectivités locales concernées à la majorité des trois cinquièmes et dans le bref délai qui leur est imparti pour ce faire, il faudrait encore que le Gouvernement et le Parlement daignent l’approuver. Nous sommes dans un véritable parcours du combattant que l’on peut même qualifier de verrou législatif et dont aucun département n’arrivera à bout. On nous dit que c’est pour ne pas ouvrir la boîte de Pandore. Mais regardons la carte : cela ne concernerait qu’une dizaine de départements. C’est pourquoi nous étions favorables à la version du droit d’option adoptée par le Sénat.

Néanmoins, compte tenu des réorganisations territoriales à venir, le report des élections régionales et cantonales nous paraît relever du bon sens. En effet, quel serait l’intérêt d’élire des conseillers régionaux et départementaux qui ne connaîtraient pas leur périmètre ? Mais pour clarifier l’architecture, il est indispensable que l’élection au sein des intercommunalités et des conseils métropolitains se fasse le plus rapidement possible au suffrage universel direct.
Concernant le nombre d’élus dans chaque nouveau conseil régional, nous n’avons pas de religion ; il faut surtout vérifier que l’ensemble des territoires soient bien représentés.

J’en reviens à la modification de la carte des régions. On nous présente souvent l’exemple des Länder allemands, qui ont en moyenne une population d’environ cinq millions d’habitants contre trois millions pour les régions françaises. En fait, la France se situe au niveau de la moyenne européenne, mais l’Allemagne compte quatre-vingt-deux millions d’habitants sur un territoire un tiers plus petit, et ceci explique cela. Avec 25 000 kilomètres carrés en moyenne, les régions françaises sont les deuxièmes en superficie après les espagnoles.

Par contre, le point sur lequel elles ne soutiennent absolument pas la comparaison, c’est le budget par habitant. Selon les chiffres de l’association des régions de France – l’ARF –, le budget est de 3 125 euros par habitant en Suède, 3 561 euros en Allemagne et 4 940 euros en Autriche… alors qu’il n’est que de 395 euros en France, soit dix fois moins en moyenne ! Voilà le véritable retard à rattraper par rapport à nos voisins européens. Pour y parvenir, nous attendons des propositions sur l’autonomie fiscale des régions, qui n’est aujourd’hui que de 12 % en moyenne.

Une étude menée par l’institut de recherche BAK Basel Economics révèle une corrélation positive entre l’indice de décentralisation et le PIB par habitant. À cet égard, il n’est pas nécessaire que les régions soient très peuplées. Ainsi, les comparaisons entre les régions françaises et les Länder allemands sont particulièrement éloquentes en termes d’innovation : dans le Land de Sarre – un million d’habitants –, l’effort régional en la matière atteint 240 millions d’euros alors qu’il n’est que de 140 millions en Île-de-France qui compte douze fois plus d’habitants et, à population équivalente, le Land de Bavière consacre, lui, 3 milliards d’euros à l’innovation.

On voit donc que le postulat de départ de cette réforme territoriale, faire de grandes régions pour avoir des régions puissantes, est totalement biaisé. Nous affirmons, pour notre part, que pour faire des régions puissantes, il faut leur transférer les compétences adéquates, leur donner bien sûr les moyens budgétaires et législatifs, mais aussi qu’elles soient cohérentes. Le généticien Axel Kahn, actuellement engagé dans une traversée à pied de la France en diagonale, témoigne qu’il existe une corrélation entre un sentiment d’appartenance fort et le dynamisme d’un territoire. En effet, ce qui fait sens, ce n’est pas tant le poids démographique et la taille du territoire mais le sentiment d’appartenance et la volonté d’avoir un destin commun chez les populations qui y vivent.

En témoignent, en Europe, les États – Danemark, Pays-Bas, Suisse, Croatie, Bosnie, Malte – ou régions autonomes dont la superficie ou le nombre d’habitants est plus faible que bon nombre de nos régions françaises.

En réalité, dans ce débat on oublie de poser la question essentielle : les régions, pour quoi faire ? Pour y répondre, je m’appuierai sur les excellents travaux produits par le politologue Tudi Kernalegenn. Selon lui, entre une régression technocratique et une évolution démocratique, l’alternative n’est pas légère.

En effet, dans un contexte de méfiance accrue à l’égard de la technocratie et des politiciens, et alors que le pouvoir semble de plus en plus lointain et déconnecté de la réalité, le projet de diviser par deux le nombre de régions pourrait s’avérer désastreux pour la démocratie. Il pourrait en particulier être considéré comme un véritable retour en arrière, surtout s’il conduit à la création de régions encore plus artificielles, encore plus éloignées qu’aujourd’hui des aspirations et de la vie des citoyens. Or, comme je l’ai montré, tous les exemples européens témoignent que la force des régions ne provient pas de leur taille, mais de leurs compétences, de leur budget, de leur cohésion et de leur cohérence. Elle vient surtout des citoyens dès lors que ces derniers se reconnaissent dans les institutions régionales.

C’est ce qui m’amène à l’exemple breton, terrain sur lequel vous m’attendez tous. Aujourd’hui, la Bretagne est confrontée, à court ou moyen terme, à deux projets antagonistes, s’appuyant chacun sur une conception radicalement différente de ce que doit être une région. Le premier consacrerait la disparition de la Bretagne dans un « Grand Ouest » allant de Brest jusqu’au Mans. Il reviendrait à créer un niveau territorial abstrait, déconnecté de la réalité, et donc de la citoyenneté, géré par une institution régionale faible et peu légitime.

Je tiens à rappeler que selon le dernier sondage de l’institut LH2 publié ce vendredi 11 juillet, seuls 6 % des habitants de la Région Bretagne sont favorables à la fusion entre la Bretagne et les Pays de la Loire. La constitution d’une telle région accentuerait donc le discrédit des politiciens et la crise du politique. Dès sa création, la collectivité serait déjà en crise ; elle subirait constamment des tensions, en raison de son manque de cohérence et du rejet citoyen. Bref, elle ne pourrait représenter, pour les habitants de Bretagne, qu’une régression démocratique et socio-économique.
Nous redoutons les conséquences d’un affaiblissement de l’institution régionale, car les métropoles cesseraient alors d’être des pôles structurants et s’exonéreraient de toute obligation en matière d’aménagement du territoire régional. Je le répète, si les métropoles sont des organisateurs pour les territoires, elles seront utiles à ces derniers. Mais si elles se révèlent de simples aspirateurs d’activité et de population, fonctionnant sans se soucier des territoires qui les entourent, alors ce sera la fin des territoires ruraux, particulièrement en Bretagne, une région irriguée par un réseau de villes polycentrique.

Le second projet qui s’offre à la Bretagne est l’intégration du département de la Loire-Atlantique, dont les institutions fusionneraient à plus ou moins long terme avec celles de la région pour former une assemblée de Bretagne. Éminemment tourné vers l’avenir, ce plan vise à constituer une région dans laquelle les citoyens seraient au cœur du projet politique.

Cohérente et renforcée, la nouvelle Bretagne disposerait ainsi des outils pour répondre aux problèmes auxquels elle est confrontée, et dont le moindre n’est pas la situation périphérique. Je vous renvoie aux propos du président du conseil régional, Pierrick Massiot : « Serions-nous assez fous, quand certains dépensent des sommes faramineuses en campagnes de communication afin de se forger de toute pièce une identité artificielle, pour renoncer à celle, bien vivante, qui nous vient de l’histoire, et qu’ensemble nous forgeons au quotidien ? »
D’autant que cette identité a des effets directs au point de vue économique, qu’il s’agisse du label « Produit en Bretagne », de la marque « Bretagne », ou du tourisme. Il ne suffit pas de vendre des bons produits, il faut aussi proposer une part de rêve. Or cette part de rêve réside dans le nom même de Bretagne.

Je saisis cette occasion pour mettre fin à une idée répandue, celle d’un prétendu repli identitaire breton. La Bretagne est, au contraire, l’une des régions les plus ouvertes sur le monde. Le repli sur soi, la crainte de l’autre, l’islamophobie y sont moins marqués que dans le reste de la France. Ainsi, selon une enquête réalisée en janvier 2014 par l’institut TMO Régions, 17 % des habitants de Bretagne pensent que leur région doit se protéger davantage du monde, tandis que 58 % des Français en disent autant de leur pays. De même, 60 % des habitants de Bretagne pensent qu’on peut être Breton et musulman, quand seulement 37 % des Français estiment que la religion musulmane est compatible avec les valeurs de la société française. C’est cette conception ouverte de l’identité bretonne qui explique que 58 % des personnes qui y résident mais n’ont pas de parents bretons et sont nés ailleurs qu’en Bretagne se sentent bretons.

Surtout, et je tiens à l’affirmer haut et fort, la Bretagne est résolument républicaine. Les Bretons sont par exemple ceux qui se déplacent en plus grand nombre pour aller voter ; ceux qui votent le moins pour les extrêmes ; ceux chez qui l’idée européenne est la plus populaire.

La Bretagne fait par ailleurs preuve d’un grand civisme fiscal, puisque les taux de déclaration et de paiement des contribuables bretons en font la deuxième région la plus civique de France.

Je le réaffirme donc avec force : oui, on peut à la fois être Breton, Français, Européen et bien plus encore. Pourquoi, lorsque l’on vient d’un autre pays ou d’une région à fort caractère, faudrait-il oublier des origines et une culture qui contribuent à enrichir la communauté ? Assumer une identité multiple au sein de la République, c’est cela, aujourd’hui, être républicain.

Forts de cette identité ouverte et profondément républicaine, les Bretons estiment à juste titre que la question de la réunification de la Bretagne est une question de démocratie. Pas moins de 70 % d’entre eux sont ainsi favorables à une Bretagne composée de cinq départements, une revendication qui, depuis plus de quarante ans, fait l’objet de manifestations comptant souvent plus de 10 000 personnes. En outre, 548 communes ont adopté des vœux en ce sens. Et on opposerait une fin de non-recevoir aux seuls citoyens de France qui se mobilisent avec enthousiasme sur la question ? Cela pourrait être vécu comme une véritable provocation.

Nous craignons en revanche qu’une fusion de la Bretagne et des Pays de la Loire n’ait pour effet d’aggraver les déséquilibres démographiques, économiques et sociaux qui existent entre l’ouest et l’est de la Bretagne. Dans un contexte de forte mobilisation populaire contre les suppressions d’emplois et contre toute mesure susceptible d’aggraver les effets de la « périphéricité » et de la « péninsularité » dont souffre la région, cela reviendrait à jeter du pétrole sur un brasier. Car c’est bien une politique de développement que nous souhaitons mener pour notre territoire, et non une politique de rééquilibrage.

En effet, le centre névralgique de la supra-région que l’on voudrait nous vendre se trouverait immanquablement à l’est, entre Rennes, Le Mans, Angers et Nantes. Dans un contexte de difficultés économiques et budgétaires, à quelle solidarité les Bretons situés le plus à l’ouest, ceux qui coûtent le plus cher, peuvent-ils s’attendre ? Alors que les collectivités bretonnes financent à hauteur de 1,1 milliard d’euros la ligne à grande vitesse entre Le Mans et Rennes, pouvons-nous être certains que les nouveaux élus de la Sarthe ou du Maine-et-Loire parviendront facilement à convaincre leurs administrés de consentir l’effort nécessaire pour financer les tronçons restants, entre Rennes et Brest et entre Rennes et Quimper ?

A contrario, la constitution d’un pôle d’équilibre fort entre les territoires de Rennes, Nantes et Brest, et une région Bretagne constituée de cinq départements, garante du développement solidaire du territoire, représenteraient une véritable force pour la France entière.

Imaginons que l’on cherche à fusionner le Québec avec l’Ontario, le Pays Basque avec la Castille ou encore le Pays de Galles avec les West Midlands. Quelles seraient les réactions des populations concernées ? Un tel projet serait vécu comme une provocation ; c’est pourtant l’équivalent de la fusion entre la Bretagne et les Pays de Loire.

Souvenons-nous des propos tenus à Rennes, en décembre 2013, lors de la présentation du Pacte d’avenir pour la Bretagne, par l’ancien premier ministre Jean-Marc Ayrault : « La France n’a pas à craindre les identités régionales. Elle a même tout à gagner à laisser s’exprimer dans leur diversité tout ce que les régions portent en elles de culture et de différence. C’est pour la Bretagne que vos prédécesseurs et vous-mêmes avez toujours su se rassembler. C’est pour elle que, depuis quarante ans, les Bretons ont su se mobiliser, travailler ensemble, surmonter les fatalités du passé et faire de cette région l’une des plus dynamiques du pays ». Nous ne demandons rien de plus.

En conclusion, mes chers collègues, ce texte est très important car il détermine l’avenir du pays et de ses régions pour les cinquante années à venir. Nous ne le considérons pas à la légère, et c’est la raison pour laquelle nous souhaitons y remettre un peu – voire beaucoup – de démocratie. Nous serons donc attentifs à la façon de prendre en compte l’opinion des habitants et surtout à la cohérence des futurs territoires, lesquels devront pouvoir décider d’eux-mêmes de leur organisation grâce à un véritable droit d’option. C’est à l’aune de ces exigences que notre position finale sera déterminée.

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