Discours sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature
Le 5 avril j’ai défendu en séance le projet de loi constitutionnelle sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Il s’agit d’un des chantiers constitutionnels engagés dès 2013 par le Gouvernement afin de rendre la justice plus indépendante du pouvoir politique tel que cela est d’ailleurs réclamé par les institutions européennes depuis de très nombreuses années.
M. Paul Molac. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, je suis heureux que nous puissions enfin étudier un véritable serpent de mer de la Ve République : la réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
La création du CSM remonte à 1883 – année importante, marquée aussi par la reconnaissance des syndicats. Le Conseil était alors une instance disciplinaire, sans pouvoir de nomination. C’est la IVe République qui l’a constitutionnalisé.
La Constitution de 1958 place le Président de la République au cœur de l’institution, l’article 64 l’instituant garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Le CSM, qu’il préside, est réputé l’assister dans cette tâche. Le Président nomme d’ailleurs les neuf autres membres du Conseil.
Une première réforme constitutionnelle, en 1993, va dans le sens d’une plus grande indépendance de la justice. Elle crée deux formations – l’une pour le parquet, l’autre pour le siège – et impose des avis conformes pour les nominations des magistrats du siège. Le Président de la République perd l’essentiel de ses pouvoirs de nomination, au détriment de magistrats élus et des présidents des deux assemblées.
En 1998, un projet de loi constitutionnelle envisage que le CSM donne un avis conforme pour les nominations au parquet, mais, chose inédite, le Président de la République revient sur le décret de convocation du Congrès.
L’importante réforme constitutionnelle de 2008 prévoit plusieurs modifications. D’abord, le Président de la République et le garde des sceaux ne sont plus membres du CSM. Le garde des sceaux peut seulement participer aux débats, mais sans droit de vote. Le justiciable se voit reconnaître le droit de saisir le CSM. Enfin, le nombre des personnalités extérieures passe de quatre à huit. Les magistrats deviennent minoritaires en matière de nomination, ce qui en Europe est une particularité – que nous ne partageons qu’avec le Portugal. C’est d’ailleurs l’aspect le plus contesté de cette réforme de 2008.
Malgré ces différents changements, le parquet français fait l’objet de critiques régulières de la part de la Cour européenne des droits de l’homme du fait de son manque d’indépendance. Son arrêt Moulin contre France du 23 novembre 2010, a ainsi souligné que le parquet français n’était pas « une autorité judiciaire au sens de l’article 5-3 de la Convention européenne des droits de l’homme ».
Si, depuis 2011, le garde des sceaux respecte les avis du CSM pour les nominations au parquet, il semble indispensable de le graver dans le marbre constitutionnel. Il n’est pas loin le temps où des gardes des sceaux UMP ignoraient les avis du CSM, y compris pour des nominations importantes.
M. Philippe Gosselin. Les attaques commencent !
M. Paul Molac. Une réforme du statut du parquet apparaît d’autant plus nécessaire que les missions du procureur de la République se développent, comme le montre le projet de loi portant réforme de la procédure pénale qui donne au parquet des compétences en matière de sonorisation ou de perquisitions de nuit. Le parquet français est le seul en Europe à avoir autant de pouvoirs et aussi peu d’indépendance…
Les interventions ou tentatives d’interventions du pouvoir exécutif dans les affaires judiciaires ont parsemé l’histoire de notre République. Ni les gouvernements, ni la justice n’en sont jamais ressortis grandis. C’est pourquoi nous soutenons fortement la rupture de ce lien entre le parquet et le pouvoir exécutif, lien dont je disais tout à l’heure qu’il était incestueux mais qui est inscrit au cœur même de la Constitution.
La première lecture de ce projet de loi constitutionnelle a eu lieu il y a trois ans. Il faisait alors parti d’un « paquet » de quatre textes déposés par le Gouvernement. Nous regrettons que ces autres textes aient été oubliés, tout comme nous regrettons l’enterrement de la ratification de la Charte européenne des langues régionales…
M. Jean-Luc Laurent. Non, ce dernier point, c’est une bonne chose !
M. Paul Molac. … et l’abandon du droit de vote des résidents extracommunautaires.
Mais, il y a trois ans, l’importance des différences entre les versions de l’Assemblée et du Sénat a conduit le Gouvernement à oublier ce texte. Il a alors été réduit à une légère retouche de l’article 64 de la Constitution afin de renforcer le rôle du CSM – qui ne devait pas être réduit à un simple rôle d’assistance du Président de la République. Les sénateurs avaient conservé, à l’article 65, la nomination des magistrats du parquet sur avis conforme de la formation compétente du CSM. Ce texte avait été adopté par la droite sénatoriale, alliée aux radicaux, contre l’avis du Gouvernement et des autres groupes de gauche.
M. Dominique Raimbourg, rapporteur. C’est vrai !
M. Paul Molac. Nous regrettons qu’à front renversé, les sensibilités qui ont alors fait adopter cette rédaction s’y opposent aujourd’hui.
Mme Colette Capdevielle. Eh oui !
M. Paul Molac. Pourtant, afin d’aboutir à un compromis entre les deux chambres, on a renoncé à une grande partie des ambitions de ce texte. Nous aurions souhaité, avec d’autres, un texte allant plus loin sur plusieurs points.
L’objectif initial du projet de loi était en effet de renforcer l’indépendance du CSM vis-à-vis des pouvoirs politiques en abaissant le poids des personnalités extérieures, dans le but d’assurer une véritable parité entre magistrats et non-magistrats.
La version initiale du projet de loi prévoyait également l’autosaisine du CSM ou sa saisine par un magistrat. Car si le pouvoir exécutif ou un simple citoyen peuvent saisir le CSM, les magistrats sont les seuls à ne pas pouvoir le faire. Cette interdiction est absurde et incompréhensible.
De plus, l’impossibilité pour le CSM de s’autosaisir limite parfois fortement son champ d’action. Le Conseil, durant son dernier mandat, a ainsi renoncé à l’actualisation du Recueil des obligations déontologiques des magistrats, redoutant qu’une telle entreprise ne soit interprétée comme relevant d’une saisine d’office et donc contraire à la Constitution.
Autre point oublié en chemin, mais qui nous importe particulièrement : la parité hommes-femmes. Si, avec 60 % de magistrates, la profession de magistrat est massivement féminisée, les femmes représentent actuellement moins du quart des membres du CSM.
Mme Marie-Anne Chapdelaine. On est loin de l’égalité !
M. Paul Molac. Cette inégalité est particulièrement forte parmi les magistrats élus au Conseil, puisqu’il n’y a que deux magistrates dans la formation compétente à l’égard des magistrats du siège et aucune dans celle compétente pour le parquet. Si les conditions de parité étaient définies par la loi organique, son principe doit être inscrit dans la Constitution.
Nous défendrons également des amendements sur deux autres points, qui ne figuraient pas dans la version adoptée par l’Assemblée.
Nous souhaitons en effet donner un pouvoir de proposition au Conseil supérieur de la magistrature pour les nominations à certains postes de magistrats du parquet. Dans la première version, pour le siège, l’Assemblée proposait que le Conseil, outre son pouvoir de proposition pour la Cour de cassation, les premiers présidents de cour d’appel et les présidents de TGI, puisse proposer des noms pour les présidents de tribunal de première instance. De telles prérogatives devraient, selon nous, être données au CSM concernant les nominations pour les postes équivalents au parquet.
Autre point qui a fait débat en commission et qui est directement lié à ce débat sur la justice : la place des avocats dans la Constitution. Actuellement, comme l’a souligné le commentaire du Conseil constitutionnel sur la loi renseignement, si les magistrats et les membres du Parlement ont un statut dont certaines caractéristiques découlent d’exigences constitutionnelles, ce n’est pas le cas des avocats et des journalistes. Il n’y a d’ailleurs pas de droit général à l’avocat prévu par notre Constitution, comme l’indique la décision sur la garde à vue.
Il est à nos yeux nécessaire de prévoir une protection constitutionnelle pour le droit à l’assistance d’un avocat, comme le font d’ailleurs de nombreuses constitutions étrangères.
M. Philippe Houillon. Très bien !
M. Paul Molac. L’article 29 de la récente constitution tunisienne prévoit ainsi qu’un détenu a le droit de se faire représenter par un avocat. Notre Constitution protège trop peu les garanties des citoyens dans leurs rapports à la justice, admettant trop souvent que les réformes soient des conséquences des pressions exercées par le droit européen.
C’est pourquoi nous sommes heureux que, la semaine dernière, la commission des lois ait adopté, à l’initiative de mon collègue Sergio Coronado, un amendement constitutionnalisant un droit à l’avocat.
Si la volonté d’aboutir à une adoption conforme met en danger cet apport important voté par la commission, je suis certain que le débat reviendra, comme celui sur la place du Président de la République en matière d’indépendance de la justice, celui sur la composition du Conseil supérieur de la magistrature ou sur sa saisine.
Il est en effet à craindre que les débats sur l’article 65 de la Constitution ne reviennent un jour. En attendant, même si les députés écologistes auraient souhaité une réforme plus ambitieuse, nous voterons ce texte qui est un pas, certes limité, mais indispensable pour que la justice gagne en indépendance et en sérénité. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, républicain et citoyen.)
