Discours sur l’amélioration du régime de la commune nouvelle et sur le cas concret du Pays de Redon

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, mes chers collègues, cette proposition de loi relative au régime de la commune nouvelle, issues des travaux communs de notre rapporteure Christine Pires Beaune et de notre collègue Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France, vise à faciliter les fusions de communes, en mettant en place plusieurs dispositifs incitatifs, tant sur le plan de la gouvernance que sur le plan financier.

Les Français sont attachés à la commune, qui est le lieu de la démocratie locale, et les maires sont les hommes politiques les plus appréciés, surtout ceux des communes rurales. La disparition des communes n’est donc pas à l’ordre du jour.

Cependant, des évolutions sont en cours, qui sont en grande partie le fruit des nécessités. Certains grands maires de petites communes se plaignent en effet de ne pas avoir les moyens de leur politique et de ne pouvoir agir que par le biais de l’intercommunalité. De fait, ce grand maire d’une petite commune est presque un bénévole : s’il s’investit beaucoup, avec son conseil, dans ses fonctions, ses moyens sont limités et pour être plus efficace, son action exige une mutualisation.

Le législateur a pris acte de l’échec du processus administratif de regroupement de communes – institué par la loi Marcellin du 16 juillet 1971 – et lui a substitué un dispositif fondé sur le volontariat. Ce dernier, cependant, ne pouvait être mis en oeuvre que selon un processus complexe, à l’initiative de communes, avec consultation obligatoire des électeurs, à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au moins au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble des communes concernées. Cela faisait tout de même beaucoup ! Toutefois, une commune ne pouvait être contrainte de fusionner si les deux tiers des suffrages exprimés, représentant au moins la moitié des inscrits dans la commune, s’étaient opposés à la fusion. On comprend vite pourquoi ce genre de procédure, qui n’est pas sans rappeler le référendum qui a eu lieu en Alsace, ou le droit d’option prévu dans la loi sur les régions, a été totalement inefficace, ou peu s’en faut.

La loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales avait, quant à elle, institué un nouveau régime permettant la création d’une « commune nouvelle » en lieu et place d’anciennes communes, sur la base d’un consensus local, exprimé par les conseils municipaux ou au travers d’une consultation référendaire. Force est de constater que le bilan a été fort maigre : en quatre ans, seules treize communes nouvelles, regroupant un total de trente-cinq communes, ont vu le jour. Autant dire qu’avec nos 36000 communes, nous avons encore de la marge !

C’est pourquoi la proposition de loi qui nous est soumise n’a pas pour objet de modifier les conditions de création d’une nouvelle commune, mais d’en faciliter la constitution en améliorant les dispositions organisant les premières années de vie de la commune nouvelle et celles relatives à la place des élus municipaux dans ses institutions ; en garantissant le maintien d’une identité communale, notamment en matière d’urbanisme et d’architecture ; enfin, en proposant un pacte financier, garantissant pendant trois ans le niveau des dotations budgétaires des communes qui se lanceraient en 2015 ou en 2016 dans la création d’une commune nouvelle regroupant moins de 10 000 habitants, ou toutes les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Nous sommes sensibles au fait que chaque maire délégué aura la qualité d’adjoint au maire de la commune nouvelle et que cette dérogation ne devra pas conduire à augmenter l’enveloppe globale des indemnités versées aux élus. De même, nous estimons importantes la disposition de l’article 4, qui permet aux communes intégrant la commune nouvelle d’acquérir plus facilement le statut de commune déléguée, ainsi que celle de l’article 5, qui introduit la possibilité que le PLU de la commune nouvelle prenne en compte les spécificités des anciennes communes.

Je note avec un léger amusement l’extrême précaution qui est prise pour ne pas trop bousculer la carte communale. Je m’étonne qu’on refuse de prévoir un seuil, et qu’on laisse perdurer des communes de vingt ou trente habitants, alors même que l’on n’hésite pas à redessiner des régions sans tenir compte de leur histoire et à en découper d’autres qui, elles, sont historiques. Il faut donc croire que toutes les collectivités n’ont pas droit au même respect ! Nous pensons en effet, comme la majorité des députés, que nous devons respecter l’identité de ces anciennes communes, appelées à devenir des communes déléguées. C’était notamment le sens de nos amendements, satisfaits en commission, qui avaient pour objet de permettre la célébration des mariages dans une mairie annexe, ainsi que d’autoriser le conseil municipal à se réunir dans les mairies des anciennes communes.

Si, n’étant pas d’un caractère autoritaire, je ne suis pas favorable à des mesures coercitives de fusion de communes, je regrette que ce texte, que nous voterons, ne s’attaque pas réellement au problème de l’émiettement communal. Surtout, il ne permet pas de régler des cas très problématiques d’intercommunalités à cheval sur plusieurs départements ou régions, et qui souhaiteraient pouvoir fusionner. Ce cas se pose très concrètement dans la communauté de communes du Pays de Redon, à cheval sur l’Ille-et-Vilaine, le Morbihan et la Loire-Atlantique, soit trois départements et deux régions administratives – la Bretagne et les Pays de la Loire. J’ai bien à l’esprit une solution innovante et porteuse d’efficacité, qui nous a été soufflée en commission par le président Urvoas : la fusion des départements avec la région dans une assemblée unique de Bretagne, à laquelle appartiendrait le département de la Loire-Atlantique, fusion que j’appelle évidemment de mes voeux.

Mais avant d’en arriver là, cette proposition de loi aurait dû être le véhicule législatif adéquat pour régler cette problématique.

Avec mes collègues Jean-René Marsac et Yves Daniel, nous avions déposé des amendements similaires visant à résoudre le problème. Imaginons un projet économique d’envergure dans la communauté de communes de Redon. Sa mise en oeuvre nécessiterait la réunion des services de développement économique de la communauté de communes, ceux des trois départements, plus ceux des deux régions et, enfin, la sous-préfecture de Redon, qui doit se charger d’en informer la préfecture de tutelle. On peut imaginer un système moins complexe et moins dispendieux ! La future loi de clarification de compétences devrait heureusement limiter le nombre d’acteurs.

Par ailleurs, je vous laisse imaginer la complexité des services administratifs. Un exemple qui touche les citoyens : un salarié licencié à la suite de la faillite de l’entreprise Doux, qui habitait dans le Morbihan, mais dans le ressort de Pôle emploi de Redon, ne recevait pas les informations relatives au plan social. En effet, Pôle emploi de Vannes informait Ploërmel et Questembert, mais oubliait de prévenir Redon. Nous nous en sommes aperçus dans le cadre du comité de suivi, ce qui a permis de régler la question, mais on voit bien que les frontières départementales constituent des obstacles : spontanément, les fonctionnaires ne pensent pas à informer aussi les personnes se trouvant juste à côté, mais dans un autre département. À cet égard, la commune nouvelle pourrait constituer une opportunité pour tenir compte de ces bassins de vie.

De même, pour certains territoires, nous pourrions faire évoluer l’intercommunalité vers une gestion municipale s’apparentant à celle qui est proposée pour la commune nouvelle. Ma circonscription abrite deux communautés de communes de 5 500 habitants, sur une superficie que l’on peut évaluer entre 150 et 170 km2. On peut penser que ce type d’organisation pourrait les intéresser, en leur permettant de mutualiser les services et d’être plus efficaces. Dans le cas d’intercommunalités organisées sur des territoires à cheval sur plusieurs départements et régions, il pourrait permettre une simplification administrative qui, de l’aveu de tous, serait un gage d’efficacité et de simplification pour les citoyens.

Il n’y a pas de raison objective de ne pas reconnaître des communes nouvelles dans ce même contexte géographique interdépartemental ou interrégional. L’article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales exige pour cela une modification des limites territoriales des départements et, le cas échéant, des régions concernées : cette disposition est contraignante. Néanmoins, l’adoption d’un amendement de notre collègue Pélissard qui, au lieu d’imposer un accord préalable à la modification des limites départementales, exige simplement une absence d’opposition motivée, a constitué une avancée, qui sera utilement améliorée par les amendements de la rapporteure. Pour assouplir encore cette disposition, nous aurions pu également proposer une consultation, simplement pour avis, des conseils généraux et régionaux concernés.

On aurait également pu accomplir une avancée, sans avoir à modifier les limites départementales ou régionales, par la création de communes déléguées, que l’on aurait pu reconnaître comme des sections électorales appartenant chacune à leur département initial. En effet, la délégation accordée au maire délégué par la modification proposée de l’article L. 2113-13 du code précité lui permet parfaitement d’exercer les fonctions républicaines auxquelles il est appelé par la loi et par sa désignation, même s’il relève d’une autre autorité départementale que celle des autres communes déléguées membres de la commune nouvelle.

La rapporteure nous a bien fait comprendre les difficultés qui résulteraient de la création d’une commune – c’est-à-dire d’une collectivité territoriale – située à cheval sur plusieurs départements et régions, notamment en termes de répartition des compétences exercées au niveau départemental ou régional dans cette nouvelle commune. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas déposé de nouveau cet amendement en séance, mais nous souhaiterions pouvoir avancer rapidement sur la question, dans la mesure où il existe déjà des intercommunalités – qui auront un jour, tel est du moins notre souhait, vocation à devenir des collectivités locales de plein exercice en étant élues au suffrage universel direct – à cheval sur plusieurs départements ou régions.

Au final, mes chers collègues, ces propositions de loi n’auront, à notre avis, qu’une portée limitée. Elles assouplissent, certes de manière bienvenue, la procédure de fusion entre communes et contiennent des mesures incitatives, mais il aurait sans doute fallu aller plus avant. Surtout, elles se heurteront à beaucoup de conservatisme et à l’esprit de clocher. Il faudra donc convaincre, ce qui ne sera pas une sinécure.

Nous les considérons toutefois comme un pas dans la bonne direction, que nous souhaitons accompagner en les votant.